ZPPre-B ne uvaja nove vrste parlamentarne preiskovalne oblasti

01 / parlamentarna preiskava

Zakaj je to vprašanje pomembno?

Nadzor nad ravnanjem nosilcev javnih funkcij ni motnja demokratičnega sistema, temveč eden njegovih temeljnih pogojev. Pravna država ne temelji na predpostavki, da bo katera od državnih institucij svojo oblast vedno izvrševala pravilno. Temelji na sistemu zavor, ravnovesij, nadzora in odgovornosti. Ustavno načelo delitve oblasti zato ne pomeni popolne avtonomije posameznih vej oblasti, ampak njihovo medsebojno omejevanje in nadzorovanje. Ustavno sodišče je samo poudarilo, da je institut zavor in ravnovesij bistveni sestavni del načela delitve oblasti. Ustavno sodišče

Izhodišče je drugi odstavek 3. člena Ustave: v Sloveniji ima oblast ljudstvo, državljanke in državljani pa jo izvršujejo neposredno in z volitvami po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Nobena od teh vej zato ne sme postati edini arbiter lastnega ravnanja. Ustavno sodišče

Prav v ta sistem je umeščena parlamentarna preiskava.

02 / parlamentarna preiskava

Parlamentarna preiskava je tudi ustavno orodje manjšine

93. člen Ustave določa, da lahko Državni zbor odredi preiskavo o zadevah javnega pomena, mora pa jo odrediti na zahtevo tretjine poslancev ali Državnega sveta. Komisija ima pri poizvedovanju in preučevanju smiselno enaka pooblastila kakor pravosodni organi. Ustavno sodišče

To je pomembno: parlamentarna preiskava ni instrument, ki bi bil prepuščen zgolj parlamentarni večini.

Če tretjina poslancev zahteva preiskavo, je večina ne more preprosto zavrniti. V politični praksi to pomeni, da lahko tudi opozicija zahteva institucionalno preverjanje ravnanja oblasti.

Ustavno sodišče je to v odločbi U-I-50/11 povedalo zelo jasno. Zapoved učinkovitosti parlamentarne preiskave po njegovem varuje tudi ustavno pravico tretjine poslancev, da zahtevajo preiskavo. Ta pravica se ne izčrpa že s tem, da je komisija formalno ustanovljena. Manjšina mora imeti tudi dejanske možnosti za učinkovito sodelovanje pri njenem delu in pri izvedbi dokazov. Ustavno sodišče

Še pomembnejše je pojasnilo Ustavnega sodišča, zakaj je to pomembno: parlamentarna preiskava je praviloma usmerjena prav v ugotavljanje nepravilnosti, nestrokovnega ali nevestnega delovanja izvršilno-upravne oblasti. Zato je učinkovita pravica parlamentarne manjšine do preiskave eden od mehanizmov demokratičnega nadzora oblasti. Ustavno sodišče

To je pomembno izhodišče za presojo ZPPre-B.

Novela opoziciji te pravice ne bi ustvarila — izhaja že neposredno iz 93. člena Ustave. Spremenila pa bi pravni okvir, znotraj katerega je mogoče to ustavno pravico dejansko izvajati.

03 / parlamentarna preiskava

Kaj je parlamentarna preiskava?

Parlamentarna preiskava ni kazenski postopek.

Njena naloga ni obsoditi posameznika za kaznivo dejanje, temveč Državnemu zboru omogočiti, da samostojno ugotovi dejstva, potrebna za izvrševanje njegovih ustavnih pristojnosti.

Zakon o parlamentarni preiskavi določa, da se preiskava opravlja v zadevah javnega pomena zaradi ugotavljanja dejanskega stanja, ki lahko služi:

• ugotavljanju politične odgovornosti nosilcev javnih funkcij,
• spremembi zakonodaje,
• ali drugim odločitvam Državnega zbora iz njegove ustavne pristojnosti.

Tudi Ustavno sodišče poudarja, da je namen parlamentarne preiskave omogočiti parlamentu samostojno raziskovanje dejanskega stanja, ki ga potrebuje za svoje pravne in politične odločitve. Ustavno sodišče

Zato je ključno razlikovati med močjo parlamentarne preiskave in procesnimi pravili, po katerih se ta moč nadzira.

Če bi ZPPre-B začel veljati, bi v osnovi spreminjal predvsem drugo.

04 / parlamentarna preiskava

Več kot trideset let ni obstajal sedanji 1.a člen

Zakon o parlamentarni preiskavi je bil sprejet leta 1993.

Do novele ZPPre-A leta 2024 običajen preiskovanec ali zasebnik ni imel posebne zakonske pravice, da bi že samo odreditev parlamentarne preiskave neposredno poslal v presojo Ustavnemu sodišču.

To ni podrobnost.

Prav to vprašanje je Ustavno sodišče obravnavalo že leta 2000 v zadevi U-I-244/99.

Pobudniki so med drugim zatrjevali, da je ureditev protiustavna, ker zoper predlog in akt o odreditvi parlamentarne preiskave ni posebnega pravnega sredstva in da to omogoča zlorabo instituta. Ustavno sodišče je presodilo, da ZPPre zaradi tega ni v neskladju z Ustavo. Ustavno sodišče

Njegova logika je bila pomembna.

Akt o odreditvi preiskave določi predmet in namen preiskave. Sam po sebi pa še ne odloča neposredno o pravicah ali obveznostih konkretnega bodočega preiskovanca ali priče.

Ustavno sodišče je pozneje to svoje stališče ponovno povzelo v odločbi U-I-246/19: zoper posamezne konkretne ukrepe komisije mora obstajati sodno varstvo, ni pa Ustava zahtevala splošnega pravnega sredstva proti že sami odreditvi preiskave. Ustavno sodišče

Prvotni model je bil torej približno:

Državni zbor odredi preiskavo → komisija jo izvaja → konkretni prisilni oziroma drugi pravno relevantni ukrepi so podvrženi sodnemu nadzoru.

05 / parlamentarna preiskava

Ustavno sodišče leta 2011: preiskave ni dovolj samo ustanoviti

Nato je prišla odločba U-I-50/11.

Takrat je bil problem nasproten: zaradi procesnih pravil je bilo mogoče delo komisije tako oteževati, da se preiskava v mandatu sploh ni zaključila.

Ustavno sodišče je iz 93. člena Ustave izpeljalo zahtevo po temeljni učinkovitosti parlamentarne preiskave.

Preiskavo mora biti mogoče v razumnem roku:

• uvesti,
• voditi,
• zaključiti,
• in ugotoviti pomembna dejstva.

To ne sme biti onemogočeno zaradi zlorab pravic, izmikanja ali prikrivanja informacij kogarkoli, ki sodeluje v postopku — od prič in preiskovancev do državnih organov in članov same komisije. Ustavno sodišče

Učinkovitost preiskave je Ustavno sodišče označilo za ustavno vrednoto v širšem javnem interesu. Ustavno sodišče

To je pomembno za sedanjo razpravo: preiskovalni postopek mora vsebovati varovalke proti zlorabi oblasti, vendar mora vsebovati tudi varovalke proti zlorabi procesnih pravic za onemogočanje nadzora oblasti.

06 / parlamentarna preiskava

Zakaj je Ustavno sodišče nato zahtevalo preventivni nadzor?

Leta 2021 sta sledili odločbi o sodstvu in državnem tožilstvu.

V odločbi U-I-246/19 je Ustavno sodišče ugotovilo, da lahko že sama odreditev določene parlamentarne preiskave nedopustno poseže v neodvisnost sodstva. Če bi parlament začel presojati pravilnost konkretnega sodnega odločanja in politično odgovornost sodnika za odločitev v konkretni zadevi, težave ni mogoče rešiti šele po koncu takšne preiskave. Ustavno sodišče

Podobno je v zadevi U-I-214/19, Up-1011/19 odločilo glede neodvisnosti državnega tožilstva. Do zakonske ureditve je določilo, da lahko zahtevo za presojo vloži generalni državni tožilec. Ustavno sodišče

To sta bila posebna preventivna mehanizma, povezana predvsem z razmerjem med vejami oblasti.

07 / parlamentarna preiskava

Leta 2024 pa je ZPPre-A naredil precej več

ZPPre-A je v zakon prvič uvedel 1.a člen.

Posebno možnost neposredne presoje akta o odreditvi parlamentarne preiskave pred Ustavnim sodiščem je razširil na zelo širok krog subjektov.

Med njimi so bili:

• tretjina poslancev, ki preiskave niso zahtevali,
• Sodni svet,
• Državnotožilski svet,
• Banka Slovenije,
• Varuh človekovih pravic,
• Računsko sodišče,
• lokalna skupnost,
• preiskovanec,
• ter pod določenimi pogoji fizična oziroma pravna oseba zasebnega prava, zajeta v predmet preiskave. Uradni list

To je bila precejšnja sprememba sistema.

Za zasebnika je zakon določil celo možnost, da zahteva presojo, če meni, da v aktu ni izkazan javni interes za preiskovanje prav njega. Uradni list

Takšen preventivni filter za zasebnike pred tem ni obstajal.

Pomembno je tudi, da iz starejše odločbe U-I-244/99 ne izhaja, da bi ga Ustava zahtevala. Ravno nasprotno: Ustavno sodišče je že pred tem prvotni sistem brez takega sredstva presodilo kot ustavno dopusten. Ustavno sodišče

08 / parlamentarna preiskava

Najmočnejša novost ZPPre-A: avtomatična blokada

1.a člen pa ni omogočil samo vložitve zahteve.

Četrti odstavek je določal še nekaj veliko močnejšega:

če je bila zahteva vložena, Državni zbor do odločitve Ustavnega sodišča ni smel imenovati preiskovalne komisije.

Torej ni bilo pomembno, ali je zahteva očitno utemeljena ali ne.

Že sama vložitev je imela odložilni učinek.

Septembra 2026 je Ustavno sodišče razveljavilo prav ta, četrti odstavek 1.a člena. O preostanku ureditve s to delno odločbo še ni dokončno odločilo.

V odločbi U-I-13/26 je opozorilo, da zaradi politične razsežnosti parlamentarnih preiskav ni mogoče izključiti niti zahtev, pri katerih vlagatelj ve, da pravno nimajo možnosti za uspeh, vendar mu že sama sprožitev postopka politično koristi zaradi zastoja preiskave. Ustavno sodišče

Zato je presodilo, da avtomatično preprečevanje imenovanja komisije nedopustno posega v ustavno pristojnost Državnega zbora iz 93. člena. Ustavno sodišče

Ta odločitev je pomembna tudi širše.

Iz odločbe izhaja, da sama možnost ustavnosodne presoje ni bila odpravljena; nesorazmeren je bil samodejni zastoj imenovanja komisije ob vložitvi zahteve. O morebitnem začasnem zadržanju v posamezni zadevi lahko odloča Ustavno sodišče. Ustavno sodišče

Torej:

pravni nadzor — da;

avtomatična blokada že ob vložitvi zahteve — ne.

09 / parlamentarna preiskava

ZPPre-B zato ne prihaja v pravni vakuum

Pri presoji referendumske novele je pomembno vedeti, da sistem, ki ga spreminja ZPPre-B, ni enak sistemu, ki je v Sloveniji veljal več desetletij.

Široki preventivni 1.a člen je novost iz leta 2024.

ZPPre-B bi ga ponovno zožil.

Po predvideni ureditvi bi posebna preventivna ustavnosodna kontrola ostala zlasti tam, kjer je povezana z ustavno neodvisnostjo sodstva in državnega tožilstva, medtem ko bi običajni preiskovanec oziroma zasebnik izgubil posebno neposredno pot, po kateri lahko izpodbija že samo odreditev preiskave.

To bi bilo zmanjšanje varovalke, uvedene leta 2024.

Ne bi pa šlo za sistem brez vsakega nadzora niti za ukinitev varovalke, ki bi za zasebnika obstajala že vse od leta 1993. To ne pomeni, da je časovni premik varstva za prizadetega posameznika nepomemben.

10 / parlamentarna preiskava

Kaj ZPPre-B ne uvaja

ZPPre-B parlamentarni komisiji ne bi dal nove splošne policijske oblasti.

Institut parlamentarnih preiskav že dolgo pozna:

• zaslišanja prič,
• zaslišanja preiskovancev,
• pridobivanje dokumentacije,
• izvedence,
• in določene prisilne ukrepe.

Pomembno pa je, da zakon pri prisilnih ukrepih že zdaj vključuje sodišče. Ustavno sodišče je izrecno navedlo, da se privedba, kazni, hišna in osebna preiskava ter zaseg predmetov izvajajo prek sodišča. Če ZPPre ne določa posebnega sodnega varstva, lahko glede konkretnih posegov pride v poštev tudi upravni spor. Ustavno sodišče

Zato je netočno ZPPre-B predstavljati, kot da z njim parlament prvič dobiva možnost prisilnega zbiranja dokazov ali poseganja v pravne položaje posameznikov.

Ta struktura je starejša.

11 / parlamentarna preiskava

Kaj pa delo same komisije?

ZPPre-B bi posegel tudi v pravila, ki urejajo položaj članov komisije.

To področje je treba presojati posebej previdno, ker izhaja neposredno iz odločbe U-I-50/11.

Ustavno sodišče je namreč že ugotovilo, da lahko sistematično določanje članov komisije za priče ali preiskovance postane način blokiranja komisije. Zahtevalo je učinkovit mehanizem, ki takšne očitno zavlačevalne, zlonamerne ali s predmetom nepovezane predloge hitro in predvidljivo zavrne. Ustavno sodišče

Če ZPPre-B določene rešitve ZPPre-A na tem področju poenostavlja, je zato pravo vprašanje:

ali po spremembi še vedno ostaja dovolj učinkovit mehanizem, da ena stran komisije ne more zlorabiti postopka za odstranitev njenih članov in blokiranje preiskave?

To je konkretno ustavnopravno merilo.

12 / parlamentarna preiskava

Novi 15.a člen

ZPPre-B obenem ne vsebuje samo črtanja.

Predvideva tudi novo posebno sodno pot.

Po predvidenem 15.a členu bi lahko preiskovanec zaradi kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin med parlamentarno preiskavo vložil tožbo v upravnem sporu, in sicer v osmih dneh po vročitvi končnega poročila komisije.

To je drugačno varstvo kot presoja same odreditve preiskave na njenem začetku. Če bi nedopusten poseg nastal že med preiskavo, ga poznejša sodna odločba ne bi nujno mogla v celoti odpraviti. Posebno odprto vprašanje je, kako bi delovala pot, vezana na vročitev končnega poročila, če komisija poročila ne bi sprejela. Teh pomislekov ni mogoče odpraviti zgolj z ugotovitvijo, da sodno varstvo formalno obstaja.

Sistemska logika je razumljiva:

ZPPre-A je poudarek postavil na preventivno kontrolo samega začetka preiskave.

ZPPre-B pa bi ga premaknil proti:

izvedbi preiskave → zaključku → posebni sodni presoji poteka preiskave.

Predvideni 15.a člen zato ni samo odprava pravnega varstva. Hkrati bi pomenil uvedbo izrecno urejenega posebnega upravnega spora, ki ga stari ZPPre v tej obliki ni poznal. Ni pa ta naknadna pot enakovredna pravočasni preventivni presoji v vsakem primeru.

Pri tem ostaja bistveno, da ZPPre-B sam po sebi ne bi ukinil sodne kontrole prisilnih ukrepov in ne bi odpravil splošnega sistema upravnega spora.

13 / parlamentarna preiskava

Zakaj je učinkovita parlamentarna preiskava pomembna

Na tem mestu se vrnemo na začetek.

Parlamentarna preiskava ni sama sebi namen.

V parlamentarni demokraciji je eden od njenih temeljnih namenov omogočiti učinkovit nadzor nad izvršilno oblastjo in drugimi nosilci javnih funkcij.

Če lahko samo parlamentarna večina odloča, kaj se sme preiskovati in kaj ne, je parlamentarni nadzor bistveno oslabljen.

Prav zato 93. člen daje zahtevo za preiskavo že tretjini poslancev.

In prav zato je Ustavno sodišče poudarilo, da ta pravica ne sme biti le formalna. Če se komisija sicer ustanovi, vendar jo je mogoče nato procesno blokirati do konca mandata, je ustavna pravica manjšine vsebinsko izpraznjena. Ustavno sodišče

Pravna država zato ne zahteva samo, da se nadzoruje preiskovalno komisijo.

Zahteva tudi, da je mogoče učinkovito preiskovati oblast.

To je druga stran istega načela zavor in ravnovesij.

Nobena institucija ne sme postati nepreverljiva — ne izvršilna oblast, ne parlamentarna večina in ne sodišče.

14 / parlamentarna preiskava

Odločanje na referendumu je zato bolj konkretno, kot se zdi

Pri ZPPre-B ne odločamo, ali naj parlament prvič dobi možnost parlamentarnih preiskav.

Ta izhaja že neposredno iz Ustave.

Ne odločamo niti, ali naj opozicija prvič dobi možnost nadzorovati oblast.

Tudi to možnost ji daje že 93. člen Ustave.

Odločamo predvsem o procesnem modelu, znotraj katerega se bo ta ustavna funkcija izvajala.

ZPPre-A iz leta 2024 je močno povečal preventivno vlogo Ustavnega sodišča in neposredno pot nanj odprl zelo širokemu krogu subjektov. Hkrati je uvedel avtomatičen zastoj preiskave že ob sami vložitvi zahteve.

Ustavno sodišče je avtomatični zastoj septembra 2026 že razveljavilo, ker je bil v neskladju z ustavno zahtevo po učinkoviti parlamentarni preiskavi. Glas PROTI ZPPre-B te samodejne blokade ne bi vrnil. Ustavno sodišče

Če bi bil ZPPre-B na referendumu potrjen in bi začel veljati, bi široko preventivno kontrolo dodatno zožil, spremenil določene postopke dela komisije in uvedel posebno sodno varstvo po novem 15.a členu.

Sklep

Najbolj natančen opis novele zato ni, da ZPPre-B ustvarja novo parlamentarno preiskovalno oblast.

Ne ustvarja je.

ZPPre-B ne uvaja nove vrste parlamentarne preiskovalne oblasti. Če bi začel veljati, bi spremenil predvsem način izvajanja in nadzora že obstoječe ustavne preiskovalne pristojnosti Državnega zbora.

Pri tem je treba ves čas držati skupaj obe strani pravne države.

Parlamentarna preiskava mora imeti jasne meje in mora biti podvržena pravnemu nadzoru. Toda hkrati mora ostati dejansko uporabno orodje za ugotavljanje politične odgovornosti in za nadzor oblasti, tudi kadar jo zahteva parlamentarna manjšina.

Ustava oblasti ne zaupa eni sami instituciji. Izhaja iz tega, da oblast pripada ljudstvu in se izvršuje skozi sistem delitve oblasti, medsebojnih zavor in odgovornosti. Ustavno sodišče

Zato tudi pri ZPPre-B pravo vprašanje ni, ali naj prevlada parlament nad sodiščem ali sodišče nad parlamentom.

Pravo vprašanje je, ali je sistem urejen tako, da nobena veja oblasti ne more učinkovito preprečiti legitimnega nadzora nad svojim delovanjem, hkrati pa nobena druga veja ne dobi neomejene oblasti nad njo.

Prav v tem ravnotežju je smisel parlamentarne preiskave v demokratični pravni državi.